Udlicitering har også effekter på medarbejderne

Udlicitering er de seneste årtier blevet en fast del af den offentlige sektors opgaveløsning. Formålet kan både være at skabe højere effektivitet og et ideologisk ønske om at flytte opgaver fra den offentlige til den private sektor. Derfor har udlicitering også i mange år været genstand for stor offentlig debat om fordele og ulemper. Den hidtidige diskussion har imidlertid fokuseret meget på pris og kvalitet, hvorimod der har været begrænset fokus på og viden om, hvordan udlicitering påvirker medarbejderne.

I et videnskabeligt studie i det anerkendte internationale tidsskrift Journal of Public Administration Research and Theory har vi for første gang brugt registerdata til at følge et større antal medarbejdere før og efter udlicitering. Vi har sammenlignet en større gruppe medarbejdere med en tilsvarende gruppe af offentligt ansatte i samme arbejdsfunktion, som ikke har oplevet udlicitering. Resultaterne viser, at udlicitering har en række konsekvenser for medarbejdernes løn og beskæftigelse. Desuden fører udlicitering til stigende offentlige udgifter til overførselsindkomster.

Medarbejdere i organisationer, hvor der sker udlicitering, oplever et fald i deres indkomst. Faldet i lønnen varierer mellem de forskellige medarbejdere, men vores analyser viser en indkomstreduktion på 11,5 procent det første år

De samlede konsekvenser af udlicitering

Studiet har anvendt registerdata fra 1.478 danske medarbejdere, der skiftede job fra offentlig til privat ansættelse på grund af udlicitering i perioden 2004 til 2014. Det er især kortuddannede medarbejdere (for eksempel rengøringspersonale), der arbejder i organisationer, hvor der sker udlicitering. Vi matchede denne gruppe af medarbejdere med en kontrolgruppe af sammenlignelige offentligt ansatte, som ikke oplevede udlicitering. Undersøgelsen er gennemført i et samarbejde mellem Roskilde Universitet, Aarhus Universitet og VIVE, og den er udgivet i sommeren 2021.

Hovedresultatet i undersøgelsen er, at medarbejdere i organisationer, hvor der sker udlicitering, oplever et fald i deres indkomst og i højere grad modtager offentlige indkomstoverførsler. Faldet i lønnen varierer mellem de forskellige medarbejdere, men vores analyser viser en indkomstreduktion på 11,5 procent det første år (svarende til cirka 29.500 kroner) og henholdsvis 15,8 procent og 11,3 procent i det andet og tredje år efter udlicitering. Analyserne viser dermed en signifikant og negativ effekt på lønindkomsten, hvilket i nogen grad bliver kompenseret af offentlige overførselsindkomster (kontanthjælp eller dagpenge).

Faldet i løn og beskæftigelse fører til højere offentlige udgifter til indkomstoverførsler. Dette resultat giver god mening, fordi det netop er sådan, det danske flexicurity-arbejdsmarked fungerer: Arbejdsgiverne har forholdsvis let ved at hyre og fyre medarbejdere, og de offentlige indkomstoverførsler giver medarbejderne en økonomisk sikkerhed i tilfælde af arbejdsløshed. Dermed fører faldende beskæftigelse efter udlicitering til højere offentlige udgifter til indkomstoverførsler.

Endelig viser studiet, at udlicitering også kan påvirke medarbejdernes sundhed. Brugen af samtaleterapi (lægebesøg, der ofte er relateret til stress) steg i forbindelse med udlicitering, men det lader til at være en mere forbigående effekt, så økonomisk betyder det ikke så meget for den offentlige sektor (og det er gratis for den enkelte medarbejder). Men det stigende brug af netop denne sundhedsydelse indikerer, at de psykosociale konsekvenser godt kan være betydelige for den enkelte medarbejder.

Det er relevant at inddrage effekter på indkomst, beskæftigelse og helbred i vurderingen af konsekvenser af udlicitering. Den faldende løn og lavere beskæftigelsesgrad er en negativ effekt på individniveau, men har også implikationer på samfundsniveau. 

Incitamenter og effektivitet ved udlicitering

Især to mekanismer kan påvirke medarbejdernes oplevelse af udlicitering. For det første har den private leverandør en stærkere tilskyndelse til at reducere omkostningerne og øge produktiviteten. Det hænger sammen med, at gevinsterne ved øget produktivitet hos en privat leverandør tilfalder relativt få personer (ejere/aktionærer), mens gevinsterne ved mere effektiv levering i offentligt regi tilfalder alle borgerne (for eksempel i en kommune). Ejerskabet i private virksomheder er dermed mere koncentreret og mere profitorienteret.

Samtidig skabes der ved udlicitering konkurrence om opgaven. Hvis private leverandører ikke leverer høj produktivitet, risikerer de, at opgaven går til en anden virksomhed. På sigt fungerer markedet sådan, at de mindst effektive virksomheder går konkurs. Den mekanisme findes ikke i offentlige organisationer, som kan tilføres flere midler, og som sjældent nedlægges på grund af manglende effektivitet.

Vi ved fra forskningen, at når offentlige opgaver udliciteres, reduceres omkostningerne ofte. Det gælder især på tekniske områder som rengøring, affaldsindsamling og vedligeholdelse af veje. En del af den øgede produktivitet kan eksempelvis skyldes bedre arbejdsgange og mere optimal brug af udstyr, men den kan også skyldes krav til medarbejderne om at levere mere arbejde på samme tid (eller reducere tiden til at lave det samme stykke arbejde). Det øgede krav til produktivitet kan have helbredskonsekvenser og/eller medføre, at flere medarbejdere forlader deres job.

Matchet mellem medarbejdere og organisationer

Den anden mekanisme handler om, hvor godt medarbejdere og organisationer passer sammen. Mange ansatte – både i den offentlige og den private sektor – vælger et job og en arbejdsgiver, som passer til deres kompetencer og interesser. En privat virksomhed, som vinder en udliciteringskontrakt, vil typisk ændre nogle af arbejdsgangene, hvorved jobindholdet kan blive ændret for nogle medarbejdere.

Vi ved desuden fra forskningen, at medarbejdere har tendens til at søge arbejde i organisationer, hvor værdierne og kulturen passer til dem, og det kan også ændre sig ved udlicitering. Dels er der jo forskelle mellem organisationer – selv internt i samme sektor. Dels ved vi fra flere undersøgelser, at arbejde i henholdsvis offentlige og private organisationer tiltrækker forskellige mennesker.

Eksempelvis er offentligt ansatte inden for en faggruppe relativt mere motiverede for at gøre en samfundsmæssig forskel, mens deres fagfæller i den private sektor er mere motiverede for at gøre en forskel for den enkelte bruger. Et skifte fra den offentlige til den private sektor kan derfor i sig selv reducere matchet mellem medarbejdere og arbejdsgivere og påvirke medarbejdernes løn og beskæftigelse.

De samlede konsekvenser af udlicitering

De nye forskningsresultater peger på, at det er relevant at inddrage effekter på indkomst, beskæftigelse og helbred i vurderingen af konsekvenser af udlicitering.

Den faldende løn og lavere beskæftigelsesgrad er en negativ effekt på individniveau, men har også implikationer på samfundsniveau. For det første bærer den offentlige sektor selv en betydelig del af omkostningerne ved de øgede indkomstoverførsler. For det andet reduceres skatteindtægterne (i hvert fald i en periode) fra de medarbejdere, der oplever udlicitering. Og for det tredje betaler det offentlige størstedelen af udgifterne til medarbejdernes sundhedsydelser.

Studiet belyser kun effekterne af udlicitering for de medarbejdere, som overdrages til den private leverandør. Nogle medarbejdere kan forlade arbejdspladsen inden udliciteringsaftalen træder i kraft – for eksempel ved, at de søger nyt arbejde eller forlader arbejdsmarkedet for at gå på efterløn eller pension. Andre medarbejdere, som stod uden for arbejdsmarkedet, kan omvendt finde job hos den private leverandør og derved opleve en positiv løn- og beskæftigelseseffekt.

Ole Helby Petersen er professor på Roskilde Universitet, hvor han forsker i offentlig-privat samspil og udlicitering. Lotte Bøgh Andersen er professor på Aarhus Universitet og centerleder ved Kronprins Frederiks Center for Offentlig Ledelse. Kurt Houlberg er forskningsprofessor i statskundskab i VIVE med fokus på offentlig velfærdspolitik. Yosef Bhatti er forsker og sekretariatsleder på Roskilde Universitet.