2022 blev året, hvor det gik op for verden, hvordan energipolitik og sikkerhedspolitik er to tæt sammenvævede størrelser. Knap havde EU’s ledere proklameret, at man ville udfase brugen af russisk energi og sætte turbo på omstillingen til et fossilfrit energisystem, før flere iagttagere pegede på den indbyggede faldgrube i det projekt: Med de nuværende forsyningskæder vil en omstilling til fossilfri energikilder blot øge EU’s afhængighed af kinesiske råstoffer.  
   
EU risikerer med andre ord at erstatte afhængigheden af russisk kul, olie og gas med afhængighed af sjældne jordarter som litium og silicium fra Kina. Bekymringen er på toppen af EU-Kommissionens dagsorden, og da Ursula von der Leyen den 14. september holdt sin årlige State of the Union-tale, benyttede hun sig da også af lejligheden til at annoncere en forordning for kritiske råstoffer: EU skal blive bedre til at udpege strategiske projekter, der skal sikre en højere grad af selvforsyning inden for de kritiske råstoffer.  
 
Men hvordan gik det til, at Kina, som på flere parametre tæller blandt verdens mest forurenende og mest CO2-intensive økonomier, blev flaskehals for alle de råstoffer, der er afgørende for, at verden kan gennemføre en omstilling i retning af en fossilfri økonomi? 
 
For at finde et svar på det spørgsmål skal vi tilbage til 1960'erne, hvor Kina startede udvinding af sjældne jordartsmetaller i det små. De 17 bløde, sølvfarvede metaller havde indtil da kun haft begrænset udbredelse i industrien. Men de sjældne jordartsmetaller fandt langsomt øget anvendelse inden for mange forskellige teknologier, blandt andet i permanente magneter, der driver en lang række elektriske motorer. I takt med øget elektrificering af særligt vestlige økonomier steg efterspørgslen på de sjældne jordartsmetaller, og allerede i 1980’erne begyndte det kinesiske styre at satse målrettet på at øge udvindingen af sjældne jordartsmetaller.  
 
I 1990 definerede den kinesiske regering sjældne jordartsmetaller som protected and strategic minerals med den konsekvens, at det kun er muligt for udenlandske selskaber at bryde mineralerne i Kina, hvis det sker i samarbejde med kinesiskejede selskaber. For at øge landets produktion af de sjældne jordartsmetaller tilbyder den kinesiske regering samtidig kinesiske producenter skatterabatter på eksport.  
 
I kombination med statsstøtte til udvalgte virksomheder samt produktionskvoter, der distribueres til fire store konsortier, var strategien lagt for en støt stigende produktion af de sjældne jordartsmetaller.  

Hele verdens industrilokomativ 

Men kursen er blevet justeret i løbet af de seneste årtier. Selve minedriften er nemlig mindre attraktiv for Kina, fordi den ikke frembringer særlig mange arbejdspladser. Kina har derfor fokuseret på at udvikle de led af forsyningskæden, der handler om forarbejdning, processering og produktion af de endelige komponenter – det man kalder downstream-produktion – mens landet i stigende grad får råstoffer leveret fra miner i andre lande. 
 
Det fortæller Per Kalvig, seniorforsker emeritus ved De Nationale Geologiske Undersøgelser for Danmark og Grønland (GEUS) og Center for Mineralske Råstoffer og Materialer (MiMa) – og mangeårig iagttager af de globale markeder for kritiske råstoffer.  
 
“Kina er jo sådan set hele verdens industrilokomotiv. Det betyder, at de virkelig skal skaffe mange råstoffer, men de har også et ønske om netop at udvikle de downstream-dele af deres lands industri, fordi det er der, værdiskabelsen er høj. Det er der, man kan beskytte sig med højteknologiske patenter og ekspertiser.”  
 
Ifølge Per Kalvig har Kina en strategi om at sikre leveringsaftaler fra miner rundt omkring i verden som en måde at skaffe rigeligt med råstoffer til den kinesiske forarbejdningsindustri.  
 
Samtidig søger Kina at beskytte deres industrier mod udefrakommende konkurrence ved at begrænse andre landes udvikling af knowhow og ekspertise inden for forarbejdning og processering. Når det bedst kan betale sig for et land, der bedriver minedrift inden for sjældne jordarter, at sende råstofferne videre til forarbejdning i Kina, er det sværere at opbygge en lokal forarbejdningsindustri. 
 
Men det er ikke kun i markedet for sjældne jordartsmetaller, at Kina har sat sig massivt på de nedre dele af forsyningskæden, altså de dele, der handler om forarbejdning og processering. Mineralet litium, som er helt centralt i produktionen af elbilsbatterier- og motorer, er et andet godt eksempel på denne arbejdsdeling. Godt og vel 90 procent af verdens rå litiummineraler, der udvindes fra miner og saltsøer, stammer fra Chile, Australien og Argentina, men Kina sidder på 45 procent af den globale forarbejdningsindustri for disse rå mineraler og producerer 66 procent af alle færdige litiumbatterier. 
 
Det paradoksale er, ifølge Per Kalvig, at vi i Vesten selv har skabt grundlaget for Kinas dominans i de nedre dele af forsyningskæden.  
 
“Da den vestlige verden begyndte at outsource, så de fordelen i at kunne begynde at opbygge en industri i Kina. Så vi har selv givet dem muligheden for at udvikle de her ting.” 
 
Udviklingen af den kinesiske produktion af sjældne jordartsmetaller foregik altså parallelt med, at mange vestlige virksomheder i begejstring over globaliseringens muligheder udflyttede stadig mere industri til Østasien, og i 2002 lukkede den amerikanske Mountain Pass-mine, som tidligere havde været verdens største producent af sjældne jordartsmetaller.  
 
Denne nye globale arbejdsdeling gjorde samtidig, at de omfattende miljømæssige udfordringer ved udvindingen af sjældne jordartsmetaller blev flyttet fra vestlige økonomier til Kina, der i mange år havde en mere liberal tilgang til miljøbeskyttelse. Siden 2010 har det kinesiske styre dog med de føromtalte produktionskvoter, der distribueres til fire store konsortier, gjort en indsats for at komme den mest miljøbelastende minedrift til livs.  
 
I dag sidder Kina tungt og solidt på alle led i forsyningskæden for sjældne jordarter: Godt og vel 60 procent af den globale udvinding foregik i 2021 i Kina, mens landets omfattende raffineringsindustri har gjort, at landet sidder på hele 85 procent af de forarbejdede sjældne jordartsmetaller.  
 
Men det var ikke kun de sjældne jordartsmetaller og litium, Kina satsede på. Parallelt med industrien for sjældne jordartsmetaller spirede industrier for andre kritiske råstoffer også op, og ifølge EU-Kommissionens prognose fra 2020 står Kina for produktionen af 66 procent af de 30 råstoffer, EU har kategoriseret som kritiske. Alene for de råstoffer, som vurderes kritiske for EU’s forsvarssektor, står Kina for 58 procent af det samlede globale output.  
 
Fra EU’s side har der således været en opmærksomhed omkring afhængigheden længe før, Rusland invaderede Ukraine, og den nye sikkerhedspolitiske dagsorden tvang EU’s statsledere til at sætte fart på den grønne omstilling. Kinas gentagne sabelraslen i Det Sydkinesiske Hav og trusler om at forcere en genforening med Taiwan er nu blot med til at understrege EU’s behov for ikke at gøre sig for afhængig af kinesiske råstoffer. 

“Mellemøsten har olie, Kina har sjældne jordarter”  

Kinas unikke position i de globale forsyningskæder for kritiske råstoffer skyldes altså en kombination af Vestens villighed til at outsource arbejdskraftintensiv og miljøbelastende produktion og Kommunistpartiets evne til at udstikke strategier og følge dem til dørs. Deng Xiaoping tilskrives ofte citatet “Mellemøsten har olie, Kina har sjældne jordarter” som udtryk for, at allerede i de tidlige 1990’ere havde det kinesiske lederskab øje for, at råstoffer kunne bruges som en geopolitisk løftestang. 
 
Ifølge Patrik Andersson, der er forsker ved Swedish National China Centre og har skrevet ph.d. om kinesisk råstofpolitik, skal Kommunistpartiets strategi forstås som en naturlig udløber af den planøkonomiske tilgang, styret har fulgt i mange årtier.  
 
“I dag har Kina haft markedsorienterede reformer i årevis, men man er samtidig fortsat med at udstede mange forskellige slags langsigtede planer, ikke kun for minerale ressourcer som helhed, men også for forskellige industrier og endda for specifikke varer og varegrupper.”  
 
Der var ellers en overgang, hvor Kommunistpartiets politikker syntes at afspejle en mindre centralistisk tilgang.  
 
“I en periode i slutningen af 1990’erne så det ud til, at statslig planlægning var på vej ud, men det har fået en markant tilbagekomst i de seneste to årtier, særligt under Xi Jinping.” 
 
I 2010 lancerede Kommunistpartiet en politik for såkaldt strategiske nye industrier. Politikken definerede syv nye strategiske industrier, herunder “ny energi” og “køretøjer på ny energi”, og i 2016 blev politikken fulgt op af et katalog med 24 råstoffer, som styret kategoriserede som “strategiske mineraler”, og som var nødvendige for at fremme de nye industrier.  
 
Patrik Andersson forklarer, at de kinesiske politikker for strategiske industrier afspejler en bredere tendens til at diskutere og definere staters strategiske industrielle interesser.  
 
“Den kinesiske akademiske debat om begrebet ‘strategiske mineraler’ tog fart i 00’ere og var inspireret af tidligere debatter om kritikalitet i USA. Den seneste runde af debatter omkring kritiske mineraler og kritiske råstoffer i USA og EU, som begyndte omkring 2008, har også haft stor indflydelse på den kinesiske debat.” 
 
Ligesom Kina har både USA og EU udviklet politikker for udvalgte strategiske industrier med tilhørende kataloger over hvilke råstoffer, der er kritiske for at udvikle den pågældende industri. EU’s første liste kom i 2011, længe før forsynings- og energikrise havde tvunget unionen til at samtænke energi- og sikkerhedspolitik.  
 
Hvert tredje år udkommer en opdateret EU-liste over kritiske råstoffer, og for EU er det parametrene forsyningsrisiko og økonomisk vigtighed, der definerer et råstof som kritisk. Der er en række overlap mellem EU’s og Kinas lister, men Patrik Andersson understreger, at der på trods af lighederne også er stor forskel på, hvordan man definerer noget som “kritisk” i EU og i Kina.  
 
“Hvad et ‘kritisk’ eller ‘strategisk’ mineral er – og hvad det indebærer at være ‘strategisk’ – varierer mellem landene. Det er, fordi kategorien ‘kritisk’ også indbefatter en forsyningsrisiko. Et materiale eller produkt, der vurderes essentielt for at lave for eksempel en elbil eller en vindturbine, vil ikke blive betragtet som ‘kritisk’, hvis der ikke også er en forsyningsrisiko.”  
 
Her er den kinesiske regering gået et skridt videre end EU i sin kategorisering, da Kommunistpartiet har en bredere definition af begrebet kritikalitet.  
 
“Interessant nok er der på den kinesiske liste over kritiske råstoffer også en gruppe råstoffer, hvor Kina dominerer de globale forsyningskæder, såsom sjældne jordarter. I Kina bliver disse betragtet som strategiske, ikke på grund af forsyningsrisiko, men fordi Kina dominerer forsyningen, som landet så kan bruge til at forfølge politiske mål,” forklarer Patrik Andersson. 
 
Således sendte det chokbølger gennem hele verdens forsyningskæder, da Kina i 2010 som led i en konflikt med Japan reducerede eksportkvoterne på sjældne jordartsmetaller og en række andre kritiske råstoffer med 40 procent, og priserne som konsekvens steg drastisk i en periode. Konflikten var på mange måder et tidligt varsel om, hvordan handels-, energi- og sikkerhedspolitik er indbyrdes forbundne.  
 
Patrik Andersson peger dog på Kommunistpartiets behov for at sikre stabilitet og økonomisk vækst som de vigtigste incitamenter bag industripolitikkerne.  
 
“Fra Kommunistpartiets perspektiv er indenrigsstabilitet og udvikling altid første prioritet. Kritiske råstoffer betragtes som afgørende for regimets sikkerhed og for at hjælpe Kina med at udvikle sig til en avanceret fremstillingsøkonomi. Økonomisk performance og stabilitet er vigtige kilder til legitimitet for Kommunistpartiet.” 
 

Energibranchens svar

Hvor efterlader det den europæiske og danske energibranche i en tid, hvor behovet for at blive uafhængig af russiske energikilder har sat turbo på omstillingen til vedvarende energi?  
Risikerer vi at gøre os endnu mere afhængige af Kinas industri og ekspertise undervejs? Eller har vi råd – og tid – til at udvikle vores egen industri i Europa eller i Vesten i det hele taget?  
 
Spørger man den danske vedvarende energibranche, er der også her fokus på den stigende afhængighed af kinesiske råstoffer, produktionsfaciliteter og ekspertise. Jan Hylleberg, der er viceadministrerende direktør i brancheorganisationen Green Power Denmark, forklarer, at man oplever en stigende regionalisering af produktionen i branchen.  
 
“Hvor vi i industrien efter finanskrisen meget hurtigt globaliserede hele produktions-setuppet for at overleve finanskrisen, så har handelskrigen mellem Kina og USA sammen med pandemien betydet, at vi har en meget mere regional tilgang til forsyningskæder sådan helt generelt. En konsekvens af det er også, at vi på europæisk niveau taler om nye strategier for produktion af solceller og for produktion af sensorer og den slags ting. Og der er ingen tvivl om, at europæisk industripolitik i de kommende år bliver langt mere fokuseret på, at vi skal have vores egne forsyningskæder i forhold til leverancer af både komponenter og råvarer i Europa.”  
 
Et eksempel på en tilgang, der tager højde for det nye sikkerhedspolitiske verdensbillede, finder man hos Grundfos, der er afhængige af sjældne jordartsmetaller til permanente magneter i virksomhedens pumper. Chef for teknologiinnovation Henrik Ørskov forklarer, at man for cirka ti år siden lavede en analyse af risikoen forbundet med virksomhedens afhængighed af kinesiske råmaterialer.  
“Vi traf en beslutning om, at for de permanente magneter, vi selv producerer, vil vi ikke være afhængige af Kina. Vi ved ikke, om Kina pludselig lukker for eksport, og så vil vi ikke risikere, at hele vores pumpeproduktion er baseret på materiale, vi pludselig ikke kan få.”  
 
Hos Grundfos førte beslutningen til, at man etablerede en særlig forsyningskæde, hvor virksomheden får sjældne jordartsmetaller fra blandt andet australske leverandører, og i dag kan lave magneter, som er uafhængige af Kina. Det har tilmed skabt transparens omkring hele produktionen af magneterne og muliggjort en lavere miljøbelastning.  

EU’s hovedpine  

 Fra EU’s side har man blandt andet forsøgt at imødekomme udfordringen ved i 2020 at etablere European Raw Materials Alliance, der har til formål at begrænse EU’s afhængighed af kritiske råstoffer fra tredjelande. Alliancen har tre fokusområder: Dels at udvikle unionens eget udbud af råstoffer, dels at sprede importen, sådan at EU ikke er afhængig af enkelte leverandører, og endelig at optimere den cirkulære tilgang i produktionen, sådan at råstofferne i højere grad kan genbruges.  
 
Per Kalvig har dog ikke de store forhåbninger til, at ERMA-alliancen vil kunne rykke afgørende ved EU’s nuværende afhængighed, når det kommer til sjældne jordarter specifikt.  
 
“I Vesten sker industrielle udviklinger kun, hvis der opstår forretningsmæssige muligheder, i modsætning til i Kina hvor landets industristrategier bliver formuleret – og implementeret. Forudsætningerne er derfor meget ulige.”  
 
Han peger på, at det vil kræve massive investeringer i hele forsyningskæden, hvis EU skal gøre sig forhåbninger om at nærme sig uafhængighed. 
 
“Dertil kommer, at Vestens investorer helt overvejende synes at interessere sig for de to ender af de her forsyningskæder: Mineralefterforskning og minedrift i den ene ende samt de endelige fabrikker i den anden ende, som for eksempel skal producere magneter til vindmøller og elbiler.”  
  
“Men de vil ikke investere i alle de mellemliggende trin, som handler om forarbejdning, raffinering og legering. Måske fordi de ikke forstår dem, eller fordi de måske kan ane den risiko, at de mellemliggende trin slet ikke kan få de råstoffer, de skal have for at producere varerne, fordi minerne har sendt råstofferne til Kina." 
 
Billedet bliver ifølge Per Kalvig yderligere kompliceret af, at de enkelte sjældne jordartsmetaller indgår i mange forskellige og komplekse forsyningskæder, der hver især kræver målrettede investeringer – noget, som EU ikke har midlerne til at støtte.  
 
“Der er jo tale om multielementforekomster, hvert mineral går ind i mange forskellige markeder med hver deres specifikke krav. Og den matrix man får, for at det hele hænger sammen, er enormt kompliceret, og det vil der ikke være afsætning for i Europa. Man kunne godt producere nogle af de her ting i Europa, men vi ville ikke nødvendigvis have et marked for det. En betydelig del af markederne ligger i Kina.” 
 
Luke Patey, der er seniorforsker i kinesisk handelspolitik ved Dansk Institut for Internationale Studier, mener dog, at Kinas dominans inden for de kritiske råstoffer er en udfordring, vi i Vesten kan overkomme med de rette instrumenter og investeringer.  
 
“Japan har demonstreret, at det er muligt at komme ud af afhængigheden af Kina ved at støtte udvinding og forarbejdning af sjældne jordarter andre steder. USA og Canada er i gang med at udvikle deres egen forsyningskæde for sjældne jordarter. Europa kan gøre det samme. Det vil tage tid. Det kræver investering og statslig finansiering. Men det er muligt. Afhængigheden af russisk energi er en lektie til Europa om hurtigst muligt at sænke afhængigheden af sjældne jordarter.”