Professor: Den offentlige forvaltning agerer som en startupvirksomhed

Lægen, fysioterapeuten, ergoterapeuten, socialrådgiveren, psykologen og misbrugseksperten betragter alle borgeren. Ikke på samme tid – men forskudt i tid og rum.  

Der er tydeligvis nogle helbreds- og sygdomsudfordringer som følge af dårlig livsstil og hjerteproblemer. Men hun virker også lidt depressiv og ængstelig. Hun kommer aldrig ud af sin lejlighed, som hun i øvrigt ikke har råd til.

Så er der mon et socialt problem? Et ensomhedsproblem? Et økonomisk problem? Et alkoholproblem. Måske noget helt ottende, som ingen endnu har opdaget? 

Hvilke behandlinger og tilbud vurderer eksperterne hver især, der er brug for?

Lægen tænker i medicin, ergoterapeuten i forebyggelse, fysioterapeuten i genoptræning, socialrådgiveren i økonomi, psykologen i diagnoser, og misbrugseksperten tænker i afvænningsforløb.

Det bliver nu en opgave for den nyansatte mellemleder i kommunens social- og sundhedsforvaltning at danne sig et overblik over de mange faglige blikke, der er på borgerens udfordringer. Hvordan skal handleplanen se ud? Og hvad er den økonomiske ramme? 

Velkommen til sagsbehandlingen i din lokale kommune, der, med regeringens nye ambitioner om kommunal frisættelse, snart skal operere mere selvstændigt og selvbestemmende.

Erfaringer fra frikommuneforsøg viser ifølge en undersøgelse fra Vive (Midtvejsevaluering af velfærdsaftaler, 2023), at frisættelsen giver plads til nye idéer blandt andet på grund af afbureaukratisering. 

Men ifølge professor på CBS Niels Åkerstrøm Andersen vil frisættelsen af kommunerne blot lægge endnu et lag til kompleksiteten i den offentlige forvaltning. Han siger:

”Kompleksiteten i den offentlige forvaltning er vildtvoksende, og ledelsesopgaven bliver at navigere i det kaos. Som leder skal man ikke blot forstå de mange forskellige perspektiver, man skal også orkestrere og vurdere dem.”

Niels Åkerstrøm Andersen har brugt de senere år af sin forskerkarriere på at undersøge, hvad der fra et systemisk og ledelsesmæssigt perspektiv er på spil i den moderne offentlige forvaltning. Hvorfor er den tilsyneladende agil og træg på én og samme tid?

Amazonkultur i kommunen

For at vi kan forstå det skisma, tager professoren os i første omgang en tur med til Silicon Valley, nærmere bestemt techvirksomheden Amazon. Ved indgangen møder vi et lysende skilt, hvor der står: DAY 1. 

Det er topchef og stifter Jeff Bezos, der har formuleret det, fordi han driver sin virksomhed ud fra en kultur, hvor medarbejderne agerer, som om virksomheden – på trods af sin enorme størrelse og efterhånden mange års levetid – stadig er en startupvirksomhed. Det handler om at bevare en mentalitet, hvor virksomheden hele tiden agerer, som om den er i sin tidlige, mest dynamiske fase, uanset hvor stor eller etableret den bliver.

”Her hersker nuet, og ingen forholder sig til fortid eller fremtid,” fortæller Niels Åkerstrøm Andersen.

Selvom der er langt fra Amazon og Silicon Valley til kommunekontoret et sted i Danmark, så kunne sloganet ifølge Niels Åkerstrøm Andersen lige så vel gælde for de rundt regnet 46.000 ledere og 700.000 medarbejdere, der tilsammen udgør den offentlige forvaltning i Danmark (tal fra Fagbevægelsens Hovedorganisation, 2022).

Den er blandt andet befolket af læger, sygeplejersker og sosu’er, lærere, pædagoger, sagsbehandlere, kontorassistenter, embedsmænd og -kvinder. Fortsæt selv listen.

Hvorfor sammenligner du den offentlige forvaltning i Danmark med en af verdens største techvirksomheder?

”Fordi der i begge verdner hersker et ideal om transformation, som ikke nødvendigvis handler om at bevæge sig fra A til B. Transformationen er flydende, uden endepunkt. ’Vi asfalterer, mens vi kører’, hører vi vores politikere sige. Det handler om at være i transformationen og hverken være bundet af fortid eller fremtid. Alt skal være åbent for ændringer.”

”Særligt tydelig bliver den mekanisme, når vi ser på kommunernes beskæftigelsesindsats og sagsbehandling, hvor der i dag er mange forskellige fagligheder i spil, uden at man nødvendigvis kommer nærmere en afgørelse. Det samme gælder i sundhedssystemet, i psykiatrien og i dagtilbud og skoler.”

”Kompleksiteten i den offentlige forvaltning er vildtvoksende, og ledelsesopgaven bliver at navigere i det kaos. Som leder skal man ikke blot forstå de mange forskellige perspektiver, man skal også orkestrere og vurdere dem.”

Professor Niels Åkerstrøm Andersen

”Hvis et barn er i alvorlig mistrivsel, eller når der er mistanke om en diagnose, ringer man efter PPR (pædagogisk, psykologisk rådgivning, red.). Og så går der en proces i gang. Men en udredning og en beslutning om hjælp og støtte til barnet trækker ofte i langdrag, fordi der er så mange aktører og hensyn at tage fra lærere, pædagogiske konsulenter, psykologer og forældre. Ikke mindst spiller skolens og kommunens økonomi en væsentlig rolle.”

Hvorfor er det i dine øjne et problem, at flere perspektiver og fagligheder kommer i spil, for eksempel når et barn er i mistrivsel?

”Det er i sig selv positivt, at vi i dag har så mange blikke på børn og borgeres udfordringer. Men det gør det enormt komplekst og tidskrævende at finde frem til den rigtige løsning. Afhængigt af hvilken vinkel man lægger på det, ser problemet forskelligt ud. Og samtidig bliver kerneopgaven for medarbejdere og ledere abstrakt og uklar. Ingen aner, hvordan de skal reducere kompleksiteten.”

Ingen tager ansvar

I stedet for at træffe beslutninger og få sagerne afgjort holder man beslutningen åben, så den hele tiden kan ændre og omforme sig, hvis nye oplysninger eller hensyn kommer til, fortæller Niels Åkerstrøm Andersen.  

Resultatet bliver ifølge professoren, at ingen tager ansvar for at løse problemerne, men i stedet skubber dem rundt mellem forskellige fagligheder og enheder.

Ude i kommunerne støder han i stigende grad på begrebet ’prøvehandlinger’. Det er handlinger, der måske gælder, men måske ikke gælder. Man tester og prøver sig frem:

”Det er et udtryk for, at ingen forpligter sig, og ingen tager ansvar for proces og udfald af prøvehandlingen. Man holder i stedet døren åben for ændringer og afsøger løbende nye muligheder.”  

Høje ambitioner skaber kompleksitet

Så vidt analysen. Men hvad stiller man op som leder i det transformative forvaltningssystem? Hvordan navigerer man i det kaos? Og hvordan støtter man bedst sine medarbejdere? 

”I den offentlige forvaltning bryder man pt. med de eksisterende strukturer og dyrker i stedet en ny antistruktur. Problemet er bare, at verden ikke bliver mindre kompleks af, at der er færre regler og strukturer. Strukturer hjælper medarbejdere og ledere til at navigere i kaos.” 

Professor Niels Åkerstrøm Andersen

Det kan Caroline Howard Grøn gøre os klogere på. Hun er ph.d. i offentlig ledelse fra Københavns Universitetet og har i en årrække været lektor ved Aarhus Universitet. For nylig har hun skiftet sin forskerkarriere ud med en teamlederposition i Styrelsen for Undervisning og Kvalitet (STUK).

Hvor Niels Åkerstrøm Andersen anlægger et overordnet systemisk blik på den offentlige forvaltning, ser hun ind i selve maskinrummet på den og har i sin forskning været helt tæt på både offentlige ledere og medarbejdere i omstillings- og forandringsprocesser.

Hendes blik på problemstillingen er mindre kritisk. Hun ser ikke, at transformation – eller forandring, som hun hellere vil kalde det – er et problem i den offentlige forvaltning; snarere afspejler den konstante bevægelse et inderligt ønske om optimering hos institutioner og styrelser og dermed alle de ledere og medarbejdere, der arbejder der.

”Som jeg ser det, er idealet om transformation drevet af en dyb indlejret ambition; en protestantisk kultur om at ville gøre det bedre. Forandring er en naturlig reaktion på, at vi hele tiden bliver klogere og får viden ind fra flere sider – for eksempel i sundhedssystemet, hvor vi konstant optimerer behandlinger og øger ambitionerne for, hvad vi kan og skal kurere.”

Frisættelse og antistruktur vinder frem

En voksende kompleksitet af viden og muligheder kræver ledere, der kan orkestrere de forskellige faglige vinkler. Det kræver en struktur, som kan hjælpe medarbejderne til at navigere i kompleksiteten. Det er begge forskere enige om.

Det er bare ikke den vej, vinden blæser for tiden. Regeringen har bebudet kommunal frisættelse for blandt andet at komme bureaukrati og kontrol til livs. Men ifølge forskerne har den bevægelse været i gang længe, og det præger allerede hele organiseringen i det offentlige.

”I den offentlige forvaltning bryder man pt. med de eksisterende strukturer og dyrker i stedet en ny antistruktur. Problemet er bare, at verden ikke bliver mindre kompleks af, at der er færre regler og strukturer. Strukturer hjælper medarbejdere og ledere til at navigere i kaos,” siger Niels Åkerstrøm Andersen.

Caroline Howard Grøn er enig, og hun er derfor også kritisk over for koncepter som selvledelse og medledelse, hvor medarbejder bliver sat fri fra struktur og ledelse. Det gælder for eksempel i ældreplejen, som hun især har været optaget af i sin forskning.

”Medarbejderne i ældreplejen vil ikke frisættes, de vil gerne ledes. De vil have mere ledelse og ledere tættere på, som de kan diskutere deres praksis med, og som kan hjælpe dem med at prioritere i opgaverne,” siger hun og fortsætter:

”Struktur kan være med til at synliggøre arbejdsdeling og relationer og kan på den måde være med til at reducere kompleksiteten. Vi har brug for struktur – særligt i forandringsprocesser.”

Er der grænser for, hvor meget forandring man kan udsætte mennesker for i deres arbejdsliv?

”Ja, der er en kognitiv og naturlig grænse for, hvor meget forandring mennesker kan klare – især i arbejdslivet. Hvis man som leder igangsætter gennemgribende forandringer på ét område, så skal man lade andre områder hvile imens.”

”Det særlige ved offentlig ledelse er, at det er politikerne på Christiansborg eller på borgmesterkontoret, der udstikker rammer og direktiver om forandring, som en lang række af ledere og mellemledere så skal lede ud fra. Derfor ejer offentlige ledere ofte ikke fortællingen om, hvorfor en forandring er en god idé. De må så at sige ’opfinde den til lejligheden’.”

Hvad gør det ved lederne og deres troværdighed?

”Nogle ledere oplever, at kravene om forandring er så konstante, at det kan koste på deres troværdighed, hvis de mandag siger: ‘Vi skal den vej’, og fredag siger: ’Nej, vi skal den vej’. Men de er jo underlagt et politisk system og mange interesser og hensyn.”

”Her er det vigtigt, at der er et godt samarbejde i ledelseskæden. Der skal være en forståelse opad i systemet. Man kan godt tænke organisatorisk over, hvordan man kan være i et system med stor foranderlighed, og hvordan man hjælper lederne til at skabe mening i den retning, der nu engang er sat.” 

Hvad giver mening?

Her trækker Caroline Howard Grøn ’selvbestemmelsesteorien’ ind i samtalen, som hun ser som udgangspunktet for al organisatorisk forandring. Grundlæggende bygger teorien på idéen om, at mennesker har fire grundlæggende behov i deres arbejdsliv: Et behov for autonomi, et behov for at føle sig kompetent, et behov for at være del af et fællesskab, og endelig er det væsentligt at kunne se meningen i og med sit arbejde.

De fire behov kan balanceres forskelligt og individuelt hos de enkelte medarbejdere, forklarer hun:

”Mange medarbejdere i den offentlige sektor er ikke drevet af en abstrakt idé om et bedre og mere retfærdigt velfærdssamfund, men de kan være drevet af at gøre det bedre for en konkret borger. Fællesskaber kan være fællesskab med kolleger, men det kan også være et fællesskab med de borgere, man er sagsbehandler for. Så er det måske den direkte borgerkontakt, der tæller.”

Hvordan kan man som leder bruge selvbestemmelsesteorien i praksis?

”Som leder skal du forstå, hvad der giver mening for dine medarbejdere. Forstår du, hvad fællesskabet betyder for dem? Forstår du, i hvilket omfang de hver især ønsker autonomi i deres job? Der er som regel elementer af alle fire grundlæggende behov i spil hos os alle, men særligt oplevelsen af mening er væsentlig for medarbejdere i den offentlige sektor.”

“Vi kan navigere i meget, hvis vi forstår hvorfor. Vi kan for eksempel adlyde ordre om at gøre noget dårligere i morgen, end vi gjorde i går. Argumentet vil typisk være, at ressourcerne mangler, og derfor er det nødvendigt at forringe servicen.”

”Når der skrues ned for et grundlæggende behov, kan det skabe noget ubalance, men så må man skrue op for nogle af de andre grundlæggende behov. Det er individuelt, hvilke af de fire behov der betyder mest for den enkelte medarbejder. Derfor er det vigtigt, at lederen kender sine medarbejdere godt og bruger den viden i sin ledelsespraksis.”

Niels Åkerstrøm Andersen ser samme tendens til, at forholdet mellem leder og medarbejdere bliver mere nært. Han siger:

”Ledere skal hjælpe medarbejdere med at være i et rum fuld af usikkerhed, og derfor bliver empati en vigtig lederkompetence. I dag tæller uddannelse og erfaring ikke for ledere. En af de vigtigste lederkompetencer i dag er at kunne lede affektivt. Det indebærer blandt andet, at man skal være klar til at håndtere og støtte medarbejdere, der er frustrerede, eller som græder, fordi de har svært ved at navigere i kaos. De fleste af os har brug for lidt forudsigelighed. Vi vil egentlig gerne vide, hvad der skal ske efter Day 1.”